Nederland staat voor de grote opgave om de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving op een andere manier vorm te geven. In 2017 was deze nog voor 87% gebaseerd op aardgas. Voor met name stedelijke, dichtbebouwde gebieden ziet het kabinet collectieve warmtenetten als het beste alternatief voor de traditionele CV ketel. Met een nieuwe Warmtewet (de ‘Warmtewet 2’) wil men daarom warmtenetten beter reguleren, verduurzamen en de uitbreiding stimuleren.
Op 22 juni is de consultatie voor het wetsvoorstel van start gegaan en daar zullen naar verwachting een groot aantal reacties op komen. Er is namelijk veel publieke en politieke discussie over duurzame warmte, zowel rondom dit wetsvoorstel als ook over diverse bestaande en nieuwe warmteprojecten. Hoewel het enerzijds van belang is dat er snel duidelijkheid komt over de nieuwe regelgeving, is er ook veel zorgvuldigheid geboden bij de uitwerking van de warmtewet. In dit artikel worden enkele aspecten van de Warmtewet 2 besproken.
De Warmtewet 2.0
Een warmtenet is in de basis eenvoudig: warm water wordt vanuit de bron via transport en distributie-leidingen naar gebouwen vervoerd, daar wordt het gebruikt voor de verwarming van de ruimte en het daarna afgekoelde water wordt weer terug naar de bron afgevoerd om vervolgens opnieuw te worden opgewarmd. In de praktijk is collectieve warmte echter veel complexer dan andere collectieve energievoorzieningen, zoals voor elektriciteit en aardgas. Door energieverliezen is warmte veel moeilijker over grote afstanden te transporteren. Ook kan de temperatuur en de benodigde infrastructuur per warmtebron en afnemer sterk verschillen. Omdat de afstemming tussen warmtebron, transport- en distributiesysteem en afnemers zo nauw met elkaar in verband staat, en de warmte niet van te ver kan komen, is concurrentie tussen verschillende leveranciers in de praktijk niet mogelijk. De huidige warmteleveranciers, de exploitanten van warmtenetten, zijn daarom in de meeste gevallen monopolisten.
Om de tarieven van warmteleverancers te reguleren en de leveringszekerheid voor de afnemers veilig te stellen is de eerste (huidige) Warmtewet opgesteld. Minister Wiebes van EZK omschrijft deze wet als ‘vooral een consumentenbeschermingswet’. Op dit moment geldt bijvoorbeeld het ‘niet-meer-dan-anders-principe’, wat inhoudt dat leveranciers geen hogere kosten mogen doorrekenen aan de consument dan wat deze anders aan een CV ketel op aardgas zou hebben uitgegeven.
De Warmtewet 2.0 moet vanaf 2022, in aanvulling op het bewaken van leveringszekerheid en betaalbaarheid voor consumenten, ook de beoogde groei van het aantal warmtenetten en de verduurzaming hiervan gaan aanjagen. Een voornaam extra doel van de nieuwe wet is dus het aantrekkelijker maken voor publieke of private bedrijven om ergens een warmtebedrijf op te zetten.
De Warmtewet 2 richt zich hoofdzakelijk op vier onderdelen: marktordening, tariefregulering, leveringszekerheid en verduurzaming.
Marktordening: integrale warmtebedrijven als uitgangspunt
In het wetsvoorstel voor de Warmtewet 2 wijzen gemeenten gebieden aan als ‘warmtekavels’. Na een transparante toewijzingsprocedure krijgt uiteindelijk één (publiek of privaat) warmtebedrijf de wettelijke taak toebedeeld voor het leveren van de warmte aan iedereen in de kavel. Daarbij stuurt het warmtebedrijf de warmteketen integraal aan, van productie en distributie tot levering. Deze toewijzing (‘concessie’) was aanvankelijk eeuwigdurend, maar is na kritiek vanuit de Tweede Kamer aangepast naar een periode tussen 20 en 30 jaar. Het doel is dat warmtebedrijven hun investeringen kunnen terugverdienen, maar dat er ook openingen blijven voor concurrenten met een efficiënter plan.
Op 10 juni bood een brede coalitie van maatschappelijke organisaties en bedrijven een manifest aan aan de Tweede Kamer. Daarin pleitten zij onder andere om ook andere oplossingen dan alleen het integrale warmtebedrijf toe te staan, zoals energiecoöperaties en open warmtenetten met een onafhankelijke netbeheerder. In Zaandam wordt al een warmtenet gerealiseerd waarbij levering, productie en transport gescheiden zijn, en in Denemarken zijn coöperatieve warmtenetten een veelvoorkomend model. Volgens de ondertekenaars zou per warmtekavel bekeken moeten kunnen worden welk model het beste past. Maatwerk dus, in plaats van het voorgestelde ‘one size fits all’ model. In het concept wetsvoorstel zijn op dat punt inmiddels uitzonderingen opgenomen voor warmtenetten op kleine schaal (<500 woningen).
Een van de aangevoerde redenen voor de keuze voor een integraal warmtebedrijf is de leveringszekerheid: warmtebedrijven moeten zo goed mogelijk kunnen garanderen dat de warmtebronnen altijd kunnen leveren, omdat er bij uitval vaak geen goede alternatieven voorhanden zijn. De stad Leiden dreigde vorige winter zonder warmte te komen, toen bleek dat Warmtebedrijf Rotterdam zijn leverplicht niet kon nakomen. De noodzakelijke transportleiding die de industriële restwarmte uit Rotterdam naar Leiden moest vervoeren (Leiding over Oost) had een enorme vertraging opgelopen zodat de oorspronkelijke warmteproducent Uniper op het laatste moment moest inspringen. Dit soort situaties moeten volgens de minister in de toekomst voorkomen worden.
Van belang wordt ook de transparantie tijdens de aanbestedingen: de Rekenkamers van verschillende gemeenten (o.a. Amsterdam, Rotterdam, Nijmegen) hebben hieromtrent kritiek geuit. In de Sluisbuurt in Amsterdam hebben bewoners onlangs succesvol bij de rechter aangevochten dat zij verplicht op het warmtenet van Vattenfall zouden worden aangesloten, omdat de gemeente ten onrechte beweerde dat er geen andere duurzamere oplossingen mogelijk zouden zijn.
Tariefregulering gebaseerd op kosten
Bij het reguleren van de tarieven van de warmtebedrijven uit het wetsvoorstel wordt de huidige koppeling met de gasprijs, het Niet Meer Dan Anders principe (NMDA), losgelaten. In plaats daarvan gaat voor ieder warmtenet een afzonderlijk vast te stellen maximumtarief gelden. Dat tarief dekt de kosten van de warmtelevering en investeringen in de betreffende warmtekavel plus een redelijke marge. Dit moet het voor warmtebedrijven aantrekkelijker maken om warmtenetten aan te leggen. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) moet hier toezicht op gaan houden om te voorkomen dat de warmtebedrijven misbruik maken van hun monopolieposities.
Tarieven zijn een zeer gevoelig punt bij (de huidige) warmtenetten, omdat de warmteklant doorgaans geen vrije keus heeft. Tegelijk moeten de kosten voor het warmtenet over een relatief klein gebied gespreid worden. In de politiek vreest men dat de warmtetarieven per wijk straks te veel uiteen gaan lopen. Ook geeft minister Wiebes zelf toe dat ACM nog ervaring moet opbouwen voordat zij nauwkeurig kan vaststellen wat redelijke kosten zijn voor de uiteenlopende warmtenetten.
Transparantie van de kosten en eenduidige boekhoudkundige regels worden van groot belang. In bijvoorbeeld de situatie van het Reeshof warmtenet in Tilburg bleek na onderzoek dat bewoners jarenlang betaalden voor aansluitkosten, die echter al lang waren afbetaald.
Financiële risico’s door publieke bedrijven
Naast de tarieven is meer in het algemeen goede controle op de investeringen en uitgaven van warmtebedrijven nodig, zeker als de tarieven op die kosten worden gebaseerd. Warmtebedrijven van gemeenten of andere publieke eigenaren zijn in het kader van verduurzaming eerder bereid projecten op te zetten met financiële risico’s. In de gemeente Rotterdam is een raadsenquête ingesteld naar het handelen rondom het Warmtebedrijf Rotterdam. Dit warmtebedrijf is sinds de oprichting in 2006 verlieslijdend en heeft de gemeente nu al meer dan honderd miljoen euro gekost. Het einde is nog niet in zicht want de langlopende verplichtingen voor inkoop (AVR) en levering (Vattenfall), en daarmee structurele operationele verliezen, lopen nog vele jaren door. Begin juli zijn de verhoren van de onderzoekscommissie van start gegaan.
Ook in Amsterdam ontstonden indirect problemen met de warmtelevering toen afvalverbrandingsbedrijf AEB, in handen van de gemeente, in financiële problemen kwam. Alleen met steun van de gemeente (in totaal meer dan 70 miljoen euro) kan het bedrijf warmte blijven produceren.
Verduurzaming of lock-in
Hoofddoel van het vervangen van aardgas door warmtenetten is het behalen van de klimaatdoelen. In het wetsvoorstel worden daarom verschillende regels voorgesteld die warmtebedrijven moeten dwingen tot een geleidelijke verduurzaming van de warmte. Ook moet de duurzaamheid van de warmte duidelijk vastgesteld kunnen worden, iets waarin gemeenten volgens verschillende Rekenkamers tot nu toe hebben tekortgeschoten.
De duurzaamheid van warmtenetten is vaak onderwerp van discussie en leidt zelfs tot protesten en rechtszaken. De meeste warmtenetten worden nu gevoed door warmte die vrijkomt bij afvalverbranding en elektriciteitsopwekking. Er is hierbij niet altijd sprake van pure restwarmte, omdat er vaak iets harder gestookt moet worden om voldoende warmte te produceren en soms is de gecombineerde productie van elektriciteit en warmte niet rendabel. Desondanks is het belangrijk om de restwarmte zo veel mogelijk te benutten want de gezamenlijke opwekking van elektriciteit en warmte is vele malen efficiënter dan apart.
De temperatuur van restwarmte, zoals bijvoorbeeld warmte die vrijkomt bij datacenters, is in de meeste gevallen niet hoog genoeg om oudere slecht geïsoleerde bebouwing te verwarmen. Als alternatief voor de warmte van de fossiele industrie werd daarom tot voor kort ingezet op biomassa warmtecentrales. In verschillende steden heeft dit echter tot heel veel weerstand van omwonenden en milieuorganisaties geleid, die vrezen voor verslechtering van de luchtkwaliteit. De grote weerstand en weinig bijval uit de politiek heeft Vattenfall doen besluiten voorlopig geen nieuwe biomassacentrales te bouwen, en mogelijk een groot project bij Diemen stop te zetten. De SER concludeerde in haar recente advies zelfs dat de inzet van biomassa voor warmte voor gebouwen moet worden afgebouwd.
Warmte doorslaggevend in energietransitie
De doelen die zijn vastgelegd in de Klimaatwet voor 2030 en 2050 kunnen echter niet worden gehaald zonder ingrijpende veranderingen in de warmtesector die de helft van het totale energieverbruik in Nederland voor haar rekening neemt. De regels die worden vastgelegd in de Warmtewet 2 zullen voor een belangrijk deel deze warmtetransitie gaan bepalen. Er spelen naast de hierboven beschreven discussiepunten nog meer vraagstukken, zoals de mogelijke rol van netwerkbedrijven. Alle aspecten zullen zorgvuldig gewogen en uitgewerkt moeten worden om tot een betrouwbare, duurzame en betaalbare warmtevoorziening te komen waar Nederland nog lang op voort kan bouwen.
Gert Visser
