Met doelstellingen die zo verreikend zijn als het beëindigen van de armoede in al zijn vormen en het bewerkstelligen van kwaliteitsonderwijs voor iedereen in 2030 zijn de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen (SDGs) zeer ambitieus – veel ambitieuzer dan hun voorganger, de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen. Of de wereld deze doelstellingen wel of niet zal verwezenlijken, zal in cruciale mate afhangen van geld – met name publiek geld.
Van oudsher zou de officiële ontwikkelingshulp (ODA) een essentiële rol moeten spelen bij het financieren van een programma als de Duurzame Ontwikkelingsagenda 2030, die de 17 SDGs omvat. Maar in een tijd dat nationalistische retoriek en isolationistisch beleid in een paar van 's werelds grootste traditionele donorlanden – vooral in de Verenigde Staten – aan belang winnen, zou deze ODA niet volstaan.
De buitenlandse hulp is de afgelopen paar jaar in feite op z'n best gelijk gebleven – en er ligt geen verhoging in het verschiet. Integendeel: het spook van een mondiale recessie – aangejaagd door de handelsoorlog van de Amerikaanse president Donald Trump – betekent dat een verlaging van de inkomsten van de donorlanden, in combinatie met een toename van de binnenlandse vraag naar hogere overheidsuitgaven, zeer wel mogelijk is. Niets van dit alles voorspelt veel goeds voor de buitenlandse hulpstromen.
Dit betekent dat de ontwikkelingslanden voor de tenuitvoerlegging van de SDGs steeds meer aangewezen zullen zijn op eigen middelen. En de Agenda voor 2030 loopt hier ook op vooruit: het eerste doel van SDG17 is “het versterken van de mobilisatie van de binnenlandse hulpmiddelen … ter verbetering van de binnenlandse capaciteit voor de inning van belastingen en andere inkomsten.” De vraag is hoe.
Schuldencrises
Armzalig begrotingsbeheer betekent dat ontwikkelingslanden – met name in Afrika, dat 27 van de 28 armste landen ter wereld herbergt – vaak geplaagd worden door schuldencrises en inflatie, en aan de grillen zijn overgeleverd van de cycli in de grondstoffenprijzen. De belastinginning is voor deze economieën een groot probleem: de belastinginkomsten die de lage-inkomenslanden vergaren bedragen gemiddeld ongeveer 10 tot 20 procent van het bbp, tegen ongeveer 40 procent in de hoge-inkomenslanden.
Een belangrijke reden hiervoor is dat deze landen meestal grote informele economieën hebben; een andere is dat zij weinig investeren in de infrastructuur die nodig is om de heffing van de inkomstenbelasting te implementeren, en zich daarentegen richten op de omzetbelasting, die veel makkelijker te administreren is, maar minder inkomsten oplevert. Tel daar het armzalige beheer bij op van wat vergaard wordt, en deze landen slagen er bij voortduring niet in de noodzakelijke publieke goederen en diensten te leveren, laat staan voor een duurzame begroting te zorgen.
Uit ons onderzoek blijkt dat de effectiviteit van de belastingheffing en de kracht van begrotingssystemen voor een belangrijk deel afhangen van de mate waarin politieke instellingen beperkingen opleggen aan de uitvoerende macht. Regeringen met geloofwaardige, geïnstitutionaliseerde systemen van checks en balances vergaren doorgaans niet alleen meer belastinginkomsten, maar beschikken ook over transparantere en voorspelbaarder begrotingsprocessen.
Een belangrijke reden hiervoor is aansprakelijkheid. Als je de uitvoerende macht vrijwel onbeperkte controle toekent over de financiële middelen van de overheid, is het gevaar groot van plotselinge veranderingen in begrotingsprioriteiten, en wordt de verleiding gevoed om geld uit te geven aan projecten die een paar mensen verrijken ten koste van het publiek belang. Maar als politieke leiders niet in staan zijn de overheidsinkomsten vrijelijk te besteden – bijvoorbeeld om zichzelf en hun handlangers te verrijken – is het waarschijnlijker dat zij de middelen zullen steken in de versterking van de begrotingscapaciteit van de regering, inclusief het vermogen om het budget vorm te geven, ten uitvoer te leggen en te monitoren.
Consensus over belasting
In een goed functionerend parlementair systeem wordt bijvoorbeeld toezicht uitgeoefend op de staatsbegroting door een groep gekozenen, op een betrekkelijk transparante manier. Geen enkel persoon heeft de macht om het proces naar eigen goeddunken te sturen. In plaats daarvan staan leiders onder druk om te reageren op de behoeften en voorkeuren van de kiezers.
In zo'n context wordt de belastingheffing een geïnformeerde, consensuele transactie tussen burgers en de staat. Dit versterkt het vertrouwen in officiële instellingen, waardoor de inkomsten worden verhoogd, en de sociale en politieke stabiliteit worden ondersteund.
Volgens ons onderzoek leidt het opleggen van institutionele beperkingen aan de uitvoerende macht in ongeveer negen jaar tijd tot een stijging van 2,4 procent van het bbp-aandeel van zowel de totale inkomsten als de opbrengst van de inkomstenbelasting. Dergelijke veranderingen zouden ook de kwaliteit van de begrotingsplanning verhogen – de nauwkeurigheid van inkomstenvoorspellingen en de effectiviteit van de begrotingsimplementatie en het schuldenbeheer – tot boven het mondiale gemiddelde.
Deze winst kan zich vertalen in meer lesboeken op de plaatselijke scholen, meer vaccins voor de plaatselijke gezondheidsdiensten en meer middelen voor programma's om de armoede te bestrijden. Met andere woorden: een belastingsysteem dat wordt ingeperkt door instituties die de transparantie en aansprakelijkheid garanderen zou de vooruitgang op weg naar de verwezenlijking van de SDGs kunnen ondersteunen.
De gevolgen zullen zich uiteraard niet onmiddellijk openbaren. Institutionele hervorming is een geleidelijk proces, en juridische veranderingen vertalen zich niet onmiddellijk in gedragsmatige veranderingen. Maar het inpassen van checks en balances in het bestuurssysteem – vooral om de eigenstandige budgettaire bevoegdheden van de uitvoerende macht aan banden te leggen – is van integraal belang voor het teweeg brengen van het soort structurele veranderingen die ontwikkelingslanden nodig hebben als ze ook ná 2030 een stabiele, welvarende toekomst willen creëren.
Antonio Savoia,Tania Masi,Roberto Ricciuti,Kunal Sen