Energiesubsidies afschaffen is in alle opzichten gunstig en dankzij de lage olieprijs durven ook steeds meer landen het aan. Toch moet het voorzichtig en slim gebeuren, om de armste bevolkingsgroepen te ontzien. Dat kan, maar het is een proces van vallen en opstaan.
Begin dit jaar nam de Indonesische regering een moedig besluit. De vaste, gereguleerde prijzen voor benzine, diesel en elektriciteit werden voor het eerst in decennia losgelaten. Daarvoor in de plaats kwam een systeem van semi-variabele prijzen die zijn gelinkt aan de internationale olieprijs. De gevreesde volkswoede bleef uit. Niet echt verwonderlijk, als je bedenkt dat de gesubsidieerde energieprijzen en de prijzen ‘aan de pomp’ momenteel dicht bij elkaar liggen. Daardoor merkt de gemiddelde Indonesische taxibrommerchauffeur weinig van het loslaten van de energieprijzen. Voor de overheid daarentegen is het afschaffen van de subsidies een wereld van verschil. Ze heeft in één klap 30 miljard dollar vrij te besteden, een vijfde van het hele overheidsbudget.
Momenteel discussieert Indonesië over de bestemming van dat geld. Moet het naar irrigatie, dammen, overstromingscontrole? Of is het beter te investeren in infrastructuur, sanitaire voorzieningen, elektriciteit, huisvesting? Daarover is nog geen beslissing genomen. “Maar de echte test voor de regering komt als de olieprijzen weer stijgen, en consumenten dat in hun portemonnee voelen”, zegt Xander van Tilburg, van Energieonderzoek Centrum Nederland, die onderzoek doet naar de Indonesische situatie. “Hoe zullen mensen dan reageren?”
Meer landen morrelen aan de staatsondersteuning van de energieprijzen, of overwegen dat te doen. Sinds de zomer van 2014 is de olieprijs met circa 50 procent gedaald, een uitgelezen kans om energiesubsidies af te schaffen: het prijsverschil tussen de ondersteunde olieprijs en de vrijemarktprijs is zo goed als verdwenen. Zo’n 20 landen hebben sindsdien maatregelen getroffen, waaronder India, Maleisië, Thailand en Indonesië. Maar in de praktijk is het proces van subsidiehervorming er toch vaak een van drie stappen vooruit, twee achteruit: het blijkt een kwestie van leren door te doen. Soms werkt een maatregel goed, soms helemaal niet.
Dit bleek tijdens een workshop die eind april werd georganiseerd door HIER Klimaatbureau. Sprekers van de Wereldbank, het Internationaal Energie Agentschap, het Global Subsidies Initiative en Energieonderzoek Centrum Nederland gingen in op de vraag welke kansen het afschaffen van energiesubsidies biedt in de aanloop naar de Parijse klimaatconferentie.
Averechts
Jaarlijks besteden voornamelijk ontwikkelingslanden volgens het Internationaal Energie Agentschap (IEA) 500 miljard euro aan fossiele energiesubsidies. De motivering hierachter is dat energiesubsidies energiearmoede verminderen, nationale middelen herverdelen en economische groei bevorderen. Maar in de praktijk werken ze averechts, zegt Misako Takahashi van het IEA: “Fossiele energiesubsidies leiden tot een economisch inefficiënte verdeling van middelen en marktverstoringen, terwijl ze de beoogde doelstellingen vaak niet halen.” Energiesubsidies leiden onder meer tot niet-duurzame consumptie, kunnen de energie-veiligheid ondermijnen, ontmoedigen investeringen in de hernieuwbare energiesector, leiden tot smokkel en corruptie, tot meer CO2-uitstoot, en komen niet terecht bij de beoogde doelgroepen.
En het zijn vooral de rijken die profiteren. De 20 procent rijkste mensen strijken 43 procent van de subsidies op, de 20 procent armsten moeten het doen met 7 procent. Caterina Ruggeri Laderchi, verbonden aan de Wereldbank, laat dat op grond van onderzoek van de Wereldbank in Oost-Europa en Centraal-Azië zien. Alleen de subsidie op kerosine, bij uitstek een brandstof voor arme huishoudens, komt in gelijke mate alle inkomensgroepen ten goede. Dat onderstreept volgens Ruggeri dat ingrijpen in energiesubsidies moet gebeuren met oog voor de gevolgen ervan op de laagste inkomensgroepen. Ze hamert op het belang van de weg van de geleidelijkheid, strategische timing, goede communicatie over de plannen en compensatie middels sociale ondersteuning. “Anders zakken arme huishoudens verder weg in armoede.” Volgens haar zijn zorgvuldig uitdachte cash transfers waarschijnlijk de beste manier om te compenseren, omdat mensen dan daadwerkelijk zien dat ze er geld bijkrijgen. Iran heeft de hervorming van zijn energiesubsidies zo aangepakt. Ook de Filipijnen, Indonesië en India doen het op dit punt goed.
Hap uit overheidsuitgaven
Hervorming van energiesubsidies is in veel gevallen onvermijdelijk, omdat ze een hap uit de overheidsuitgaven betekenen. De top-25 landen met de meeste fossiele energiesubsidies (2013) besteden gemiddeld 5 procent van het BNP aan energiesubsidies, maar er zijn uitschieters tot bijna 30 procent. Opmerkelijk is dat de meeste van deze landen meer besteden aan energiesubsidies dan aan aan gezondheidszorg of onderwijs.
Naast financiële zijn er ook klimaatargumenten om energiesubsidies af te schaffen: subsidies stimuleren onbedoeld het verbruik van fossiele energie en remmen het gebruik van energie-efficiënte apparaten. Volgens het Global Subsidies Initiative (GSI) leidt het afschaffen van energiesubsidies wereldwijd tot een vermindering van 6 tot 13 procent CO2-uitstoot. Ter vergelijking: de Europese Unie stoot jaarlijks 6 procent van de wereldwijde CO2 uit.
Laura Merrill van het GSI ziet daarom kansen om het schrappen van energiesubsidies te koppelen aan de Intended Nationally Determined Contributions (INDC), de actieplannen die alle landen moeten opstellen ‘Parijs’, waarin ze aangeven wat hun bijdrage is aan de aanpak van klimaatverandering. GSI werkt hierin samen met 6 landen. Merrill wil en kan niet zeggen of en welke landen het afschaffen van energiesubisidies in hun plannen zullen zetten, maar ze is optimistisch. Volgens haar zijn de CO2-reducties te verdubbelen als een deel (30 procent) van de nationale besparingen door het afschaffen van energiesubsidies wordt geïnvesteerd in hernieuwbare energie en energie-efficiency. “Als je de emissies op de lange termijn laag wil houden, bij een groeiende bevolking en economie, dan móet je dit doen.”
Tijd te kort
De klimaatconferentie in Parijs is een aangewezen kans om het onderwerp subsidiehervorming op de agenda te zetten, maar de tijd die nog rest voor het indienen van de INDC’s is wellicht te kort om subsidiehervormingen daar in op te nemen. Daar komt nog eens bij dat de context in ieder land anders is, dus dat het ‘verhaal’ per land ook anders is. Sommige landen hervormen fossiele energiesubsidies om de gevolgen van klimaatverandering te verminderen, voor anderen is het een manier om belastingen te hervormen en corruptie te bestrijden.
Han van de Wiel
