De politieke wens om de belastingdruk te verschuiven van arbeid naar consumptie en tegelijkertijd het belastingstelsel te vergroenen en minder complex te maken, is te ambitieus. Het is verstandiger belastingen in te zetten voor hun primaire doel: de btw voor de opbrengst en groene belastingen voor de vermindering van bijvoorbeeld milieuvervuiling of verkeerscongestie. En met die groene belastingen valt nog meer groen resultaat te behalen. Dit concludeert het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) in het nieuwe rapport Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends en opties.
In de politiek leeft breed de wens om het belastingstelsel te hervormen. Onderdeel hiervan is de gedachte de belastinggrondslag te verschuiven van ‘arbeid en winst’ naar ‘consumptie en duurzaamheid’. Dat zou meerdere doelen tegelijk kunnen dienen: een hogere opbrengst voor de schatkist, een passende prijs voor milieuvervuiling en vermindering van de complexiteit van het belastingstelsel. Het PBL heeft gekeken naar enkele belangrijke opties voor een dergelijke verschuiving, namelijk de btw en de bestaande groene belastingen op energie, verkeer en vervoer.
Btw is er voor de opbrengst, maar groen resultaat lift wel mee
De btw is uitdrukkelijk bedoeld om opbrengsten te genereren. Mogelijkheden om de belastingmix te verschuiven van arbeid naar consumptie liggen dan ook vooral bij het uniform en hoger belasten van consumptiegoederen via de btw. Veel voedselproducten, zoals vlees, vallen nu onder het verlaagde btw-tarief en worden door deze maatregel duurder. Een voordeel van deze maatregel is dat deze zogenaamde milieuschadelijke subsidies beëindigd. Maar de roep om specifieke producten onder de btw een aparte behandeling te geven – denk aan een verlaagd of nultarief voor biologische producten – is strijdig met het principe van de btw om opbrengsten te genereren. En stuit veelal op substantiële uitvoeringsproblemen. Wel zijn er aanwijzingen dat het bestaande lagere tarief voor een aantal arbeidsintensieve diensten, zoals reparatiediensten, nog steeds opweegt tegen de extra administratieve lasten hiervan. Hierdoor gaan producten langer mee wat de ontwikkeling van een circulaire economie bevordert.
Belastingen bij verkeer en vervoer effectief, maar verdere vergroening mogelijk
De belastingen op verkeer en vervoer, zoals de brandstofaccijnzen en de bpm, zijn met name van belang voor vergroening, in het bijzonder doordat deze bijdragen aan minder milieuvervuiling of congestie. Nederland is hier in veel opzichten koploper, onder meer afgemeten aan de relatief hoge opbrengsten van deze belastingen vergeleken met andere landen. Verder blijkt de bpm bijvoorbeeld ook een effectief (indirect) instrument om nieuwverkopen te sturen en zo indirect te corrigeren voor vervuilende emissies. Dat geldt in de eerste plaats voor de brandstoftoeslag voor diesels. Daardoor is het aandeel dieselauto’s in Nederland onder de nieuw verkochte personenauto’s laag in vergelijking met andere EU-landen. De huidige aanpassingen van de CO2-differentiatie in de bpm zijn welvaartsverhogend omdat de tegemoetkomingen en vrijstelling van milieukosten door emissies voor volledig elektrische auto’s hoger waren dan de vermeden milieuschade. De regeling was kortom te genereus.
Verder zijn nog diverse extra maatregelen denkbaar, zoals het inmiddels ook voorgenomen hogere mrb-tarief voor oude dieselauto’s zónder roetfilter, een brommerbelasting, kilometerbeprijzing van het vrachtvervoer en brandstofaccijnzen voor binnenvaart, zeevaart en luchtvaart. Hierbij is open overleg met buurlanden nodig, ook al om de huidige accijnzen beter in lijn te brengen met de (externe) kosten van onder andere vervuiling en congestie. Vanwege de hogere vervuilende emissies moet diesel zwaarder worden belast dan benzine.
Breng tarieven energiebelastingen meer in overeenstemming met de veroorzaakte milieuschade
De belastingen op energie zijn ook van belang voor groen resultaat. De opbrengsten hiervan zijn snel gegroeid, maar de huidige grondslagen en tarieven sporen niet goed met de veroorzaakte milieuschade. Zo zijn de tarieven voor elektriciteit relatief hoog in vergelijking met die voor aardgas en betalen grootverbruikers veel minder dan kleinverbruikers. Het onlangs ingezette beleid om aardgas zwaarder en elektriciteit minder te belasten, vindt steun in deze studie. Nu verbruiken huishoudens en bedrijven relatief (gemeten naar energie-inhoud) juist veel meer aardgas dan elektriciteit. Een verschuiving heeft als bijkomend voordeel dat het financieel aantrekkelijker wordt om alternatieve bronnen voor warmteproductie te gebruiken, zoals warmtepompen. Verder is er vanuit milieuperspectief weinig reden voor de huidige grote verschillen tussen de tarieven voor groot- en kleinverbruikers. De uitstoot van een ton CO2 door een grootverbruiker veroorzaakt immers dezelfde schade als die van een kleinverbruiker.
Tot slot pleit de PBL-studie voor het afschaffen of consistenter toepassen van vrijstellingen en teruggaafregelingen bij de bestaande structuur. Dit onder meer vanwege het grote consumptieaandeel van (vooral geïmporteerde) groene stroom. Nu huishoudens en bedrijven zoveel groene netstroom afnemen (60 respectievelijk 35 procent), lijkt een minder genereuze vrijstelling voor terug levering gerechtvaardigd. Naarmate bijvoorbeeld netstroom groener is, is er ook minder reden voor een volledige belastingvrijstelling. Tegelijkertijd wordt dan de vraag relevant of er eigenlijk nog wel belasting op elektriciteit moet worden geheven.
Het rapport is te downloaden van de PBL website www.pbl.nl