Het wetsvoorstel voor een verbod op kolen bij elektriciteitsopwekking werd op 4 juli 2019 met een ruime meerderheid aangenomen door de Tweede Kamer, zodat nu de Eerste Kamer aan zet is. Voordat men ook hier akkoord gaat, zullen eerst een flink aantal belangrijke vragen vanuit de betrokken commissie beantwoord moeten worden. De meeste partijen plaatsen bijvoorbeeld nog vraagtekens bij (de mogelijkheid tot) het gebruik van biomassa als alternatieve brandstof. Dit vraagstuk leidt ook tot onduidelijkheden rondom het recht op nadeelcompensatie voor de exploitanten en het behoud van de leveringszekerheid. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is gevraagd om het eigen voorstel op onder andere die punten nogmaals te onderbouwen.
Er hangt de Staat een rechtszaak boven het hoofd als de wet wordt doorgevoerd zonder belofte van nadeelcompensatie. Inmiddels hebben twee van de getroffen exploitanten van kolencentrales namelijk kenbaar gemaakt in dat geval juridische stappen te ondernemen. Bij uitblijven van deze compensatie vrezen sommige partijen bovendien een negatieve beïnvloeding van het investeringsklimaat, ten nadele van de energietransitie. Drie van de vijf Nederlandse kolencentrales zijn pas enkele jaren oud.
Biomassa lijkt niet haalbaar, ondanks uitgangspunten wetsvoorstel
Veel partijen vragen in het voorlopig commissieverslag van 23 september om opheldering rondom de rol van biomassa. EZK stelt bij het voorstel namelijk dat de wet niet per definitie leidt tot een sluiting van de recentste kolencentrales (en dus een vorm van onteigening), omdat de eigenaren de tijd krijgen om over te stappen op het gebruik van een andere brandstof. Daarbij wordt vooral biomassa aangewezen als grootste kanshebber. Sommige partijen plaatsen vraagtekens bij de wenselijkheid van het gebruik van biomassa, waar maatschappelijke onenigheid over bestaat. In een recent aan minister Schouten uitgebracht advies over de stikstofproblematiek wordt zelfs aangeraden de huidige subsidie voor biomassa bijstook te heroverwegen. Daarnaast vraagt men EZK om nogmaals te verhelderen waarom het technisch en financieel haalbaar zou zijn om voor 2030 op biomassa over te stappen.
De exploitanten betwisten deze bewering uit het wetsvoorstel namelijk stellig, en vermoeden dat het vooral een manier is om onder nadeelcompensatie uit te komen. De ombouw van de centrales en het gebruik van biomassa zou dusdanig veel kosten, dat in werkelijkheid sluiting van de centrales de enige optie is bij een verbod op kolen. Andere alternatieven, zoals waterstof, zijn binnen de gestelde termijn nog minder kansrijk. Onderzoeksbureau Frontier Economics onderzocht de overschakeling op biomassa voor een van de kolencentrales (de MPP3-centrale uit Rotterdam), en concludeerde dat de ombouw naar biomassa niet rendabel is, zodat bij een kolenverbod vanaf 2030 sluiting het enige reële economische besluit is. Voor het onderzoek gebruikte het bureau dezelfde marktgegevens als voor het onderzoek naar de effecten van de CO2-minimumprijs, in opdracht van de overheid.
Nadeelcompensatie: onteigening of regulering van eigendom
Verschillende partijen vragen nu aan minister Wiebes om opnieuw te onderbouwen waarom men stelt geen nadeelcompensatie te hoeven uitkeren aan de exploitanten. EZK stelt, wegens genoemde veronderstelde mogelijkheid om gebruik te maken van alternatieve brandstoffen, dat de wet regulering van eigendom is. Als het verbod op kolen zonder een realistische mogelijkheid tot ombouw naar een alternatieve brandstof in feite tot sluiting leidt, stellen de exploitanten dat er de facto sprake is van onteigening. Volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dient er tegenover alle vormen van onteigening een vorm van compensatie te staan. In het huidige wetsvoorstel is hier geen sprake van.
Ook in het geval van regulering van eigendom, moet het doel van de regulering en het effect op de betrokkenen eerlijk in balans zijn. EZK stelt dat dit, naast eerder genoemde redenen, het geval is dankzij de geboden overgangsperiode tot 2030 en de voorzienbaarheid van de maatregel. Het gekozen eindpunt van 2030 is echter vanwege klimaatdoelen gekozen, niet uit economische overwegingen. De drie recentste kolencentrales zijn dan nog niet op de helft van hun economische levensduur van 40 tot 50 jaar. Waarom deze overgangsperiode dan voldoende zou zijn om de investeringen terug te verdienen, wordt in de toelichting niet met cijfers onderbouwd.
Wat betreft de voorzienbaarheid staan de exploitanten en de Staat lijnrecht tegenover elkaar. Tussen 2007-2008 is besloten om drie nieuwe kolencentrales te bouwen, mede omdat toenmalig minister Brinkhorst hier op aandrong. Grote industriële energieverbruikers dreigden naar het buitenland te vertrekken wegens de hoge stroomprijzen en men wilde in Nederland niet alleen van aardgas afhankelijk zijn. De situatie leidde ertoe dat drie grote internationale energiebedrijven besloten om deze grote investeringsbeslissing te nemen. Minister Wiebes wijst desondanks 2005 aan als het jaar waarin deze bedrijven al hadden kunnen weten dat het gebruik van kolen verboden zou gaan worden. Het Energierapport uit dat jaar noemt echter alleen volledige CO2-reductie in 2050 (niet 2030). De exploitanten verwijzen zelf naar 2015 als het moment waarop voor het eerst rekening kon worden gehouden met sluiting, toen Kamerleden Van Weyenberg en Van Veldhoven hier een motie voor indienden die door de Tweede Kamer werd aangenomen. In datzelfde jaar werd de bouw van de eerste nieuwe kolencentrales voltooid.
Botsing investeerders en Staat nadelig voor energietransitie
In de afgelopen maanden hebben zowel RWE (eigenaar van kolencentrales in de Eemshaven en in Geertruidenberg) als Uniper (eigenaar MPP3-centrale op de Maasvlakte) kenbaar gemaakt een juridische procedure te starten, wanneer de wet wordt ingevoerd zonder compensatie voor de getroffen eigenaren van de drie nieuwste kolencentrales. Men erkent dat men in de loop van de tijd tot andere inzichten kan komen, maar vindt dat er zonder compensatie geen sprake is van een eerlijke balans.
Bovendien, zo vragen onder meer de VVD en FvD zich af in het voorlopig verslag, zou het noodgedwongen sluiten van de kolencentrales zonder compensatie mogelijk schade berokkenen aan het investeringsklimaat. Juist tijdens de energietransitie zijn investeerders hard nodig, maar wanneer de overheid een onbetrouwbare partner is gebleken en men onvoldoende zekerheid krijgt over het toekomstige beleid, blijven deze investeringen uit.
Na beantwoording van deze en overige vragen vanuit de commissie, is het aan de Eerste Kamer om te beoordelen of het wetsvoorstel voldoende is gemotiveerd. Wanneer blijkt dat er nog teveel onzekerheden kleven aan bepaalde onderdelen, kan EZK eventueel nog besluiten om een later moment van heroverweging in te bouwen. Daarmee zou bijvoorbeeld een prognose voor de leveringszekerheid na 2030 nauwkeuriger zijn. Mogelijk zijn op basis daarvan ook andere invullingen voor de centrales te bedenken, zoals het gebruik als strategische reserve. Het wetsvoorstel in huidige vorm lijkt in ieder geval definitieve sluiting van de kolencentrales te betekenen, tegen welke prijs zal de rechter moeten uitmaken.
Jeroen Mulder
