Het probleem is verbijsterend, om niet te zeggen existentieel. De wereldwijde emissies van broeikasgassen – met name van koolstofdioxide – zorgen voor een snelle stijging van de temperaturen op aarde, waardoor het leven zoals we dat kennen verandert. Als die temperaturen hoger uitvallen dan 2oC boven het pre-industriële niveau, zo waarschuwen wetenschappers, zullen de gevolgen catastrofaal zijn. Er wordt een internationale conferentie bijeengeroepen, onder auspiciën van de Verenigde Naties. Politici verklaren dat de wereld de CO2-uitstoot moet beteugelen om te voorkomen dat de drempel van 2oC wordt overschreden. En vervolgens gebeurt er niets substantieels.
De klimaatconferentie van de VN van 2015 in Parijs had anders moeten zijn. Er kwam een document uit voort, ondertekend door 197 partijen, waarin algemene richtlijnen stonden voor het klimaatbeleid en waarin een mondiale belofte werd vastgelegd om eindelijk iets aan het probleem te gaan doen. Maar zoals gebruikelijk zijn de emissies gestaag blijven stijgen, waardoor de concentratie van de CO2 in de atmosfeer in een alarmerend tempo is blijven toenemen. De klimaatconferentie van vorig jaar in het Poolse Katowice – die zich erop richtte de beloften van Parijs specifieker en bindender te maken – hebben niets gedaan om dit te veranderen.
De reden dat VN-klimaatconferenties blijven mislukken is eenvoudig: hun agenda's – die zich concentreren op vrijwillige, kwantitatieve doelen – zijn fundamenteel ondermaats.
Instemmen is makkelijk
Het op een VN-conferentie instemmen met kwantitatieve, algemeen toe te passen doelstellingen om de emissies terug te dringen is makkelijk genoeg. Maar landen beschouwen het vasthouden aan deze doelstellingen automatisch als een offer: bij hun pogingen om de emissies met x ton te verminderen zouden ze y miljoen banen verliezen en zou het bbp met $z mrd dalen. Omdat er geen feitelijke sancties of straffen bestaan voor het niet nakomen van de beloften, kunnen overheden als puntje bij paaltje komt simpelweg van gedachten veranderen.
Zelfs als een regering probeert zich aan haar beloften te houden, door bijvoorbeeld nieuwe regels op te leggen aan industrieën met een hoge uitstoot, bereikt zij wellicht niet het gewenste resultaat. Ook bedrijven willen het brengen van offers vermijden, dus ze zullen op zoek gaan naar manieren om regelgeving te voorkomen en het toezicht te ontduiken, onder meer door het omkopen van overheidsfunctionarissen.
Niet eerlijk
Vragen over eerlijkheid kunnen de prikkels nog verder verzwakken om aan de klimaatbeloften van de VN te voldoen. Waarom moet een arm ontwikkelingsland dezelfde reducties doorvoeren, in absolute of in proportionele termen, als een rijk westers land? De westerse economieën hebben immers op weg naar hun hoge-inkomensstatus met overgave kooldioxide uitgestoten.
Arme landen worden niet alleen geconfronteerd met beperkingen van hun ontwikkeling waar hun rijke tegenhangers nooit mee zijn geconfronteerd; het is voor hen ook veel moeilijker om de kosten te dekken van het creëren van een koolstofarme economie. Er wordt gepraat over compensatie, maar landen zijn het er voortdurend over oneens wie steun zou moeten ontvangen en hoeveel dan precies, en wie dat zou moeten betalen. Het debat wordt dus vooruitgeschoven naar de volgende conferentie. Intussen blijft het volume van de CO2 in de atmosfeer toenemen.
De vrijwillige kwantitatieve beperkingen die ten grondslag liggen aan de klimaatagenda van de VN vormen een zwakke basis voor een oplossing van de crisis. Een betere aanpak zou beginnen met een uniforme belasting op CO2-emissies in de hele wereld – van bijvoorbeeld $100 per ton.
Meningen eensluidend
Vrijwel alle economen zijn het erover eens dat zo'n belasting, vanuit een economisch perspectief, een veel steviger basis zou creëren voor klimaatactie, niet in de laatste plaats omdat zij onmiddellijke inkomsten voor overheden zou genereren. Een mondiale belasting zou politiek ook haalbaarder zijn dan nationale maatregelen – zoals de Franse brandstofbelasting die wijdverspreide protesten teweegbracht tegen president Emmanuel Macron – omdat consumenten niet de volle kosten zouden hoeven dragen.
De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de consumentenprijzen tóch zouden stijgen, waarbij het exacte bedrag afhangt van de prijsgevoeligheid van aanbod en vraag. Als het olieaanbod volledig onelastisch zou zijn (dat wil zeggen, als de wereld een vast aantal bronnen zou hebben waaruit olie zonder extra kosten omhoog zou kunnen worden gepompt), zou de marktprijs dalen met precies het bedrag van de belasting. In zo'n scenario zouden de volledige kosten van de belasting gedragen worden door de eigenaren van de oliebronnen.
Maar het aanbod is niet volledig onelastisch. Als de marktprijs hoog is, zullen er nieuwe bronnen (tegen hogere kosten) tot ontwikkeling worden gebracht; als hij laag is, zal een deel van de bestaande productie beëindigd worden. De mate waarin de oliemaatschappijen zich aanpassen aan de veranderende vraag zal dus het effect bepalen van een mondiale CO2 belasting op de consumentenprijzen.
Gedeelde lasten
Omdat het aanbod ook niet volledig elastisch is, zouden producenten en consumenten de last van de CO2 belasting delen, wat inhoudt dat beide partijen een prikkel zouden hebben om hun productie en gebruik van fossiele brandstoffen te beperken – en dus ook hun uitstoot van CO2. Als de miljarden dollars aan nieuwe belastinginkomsten, op zijn minst ten dele gefinancierd door de olieproducenten, naar algemeen voordelige of anderszins populaire investeringen zouden worden gesluisd, zouden de kiezers waarschijnlijk bereidwilliger zijn een CO2 belasting te accepteren.
Een CO2-belasting zou ook kunnen helpen het corruptieprobleem op te lossen dat het gevolg is van kwantitatieve emissiebeperkingen, omdat overheden minder prikkels zouden hebben om smeergeld van bedrijven te accepteren, vooral als functionarissen verantwoordelijk zijn voor het halen van de begrotingsdoelstellingen. Zelfs regeringen die sceptisch zijn over de klimaatverandering zouden de extra inkomsten voldoende aantrekkelijk kunnen vinden om de belasting te steunen. In deze zin is een CO2-belasting “incentive compatible”: alle overheden – corrupt of eerlijk, dictatoriaal of democratisch, klimaatsceptisch of juist niet – zouden een motief hebben om haar op te leggen (vooropgesteld dat alle andere landen dat ook doen).
En wat de eerlijkheid aangaat, deze kwestie zou op een ad hoc-manier worden beslecht: alle olie-consumerende landen, rijk of arm, zouden belastinginkomsten ontvangen die deels worden gedekt door de olieproducerende landen, waartoe de rijkste (en, in sommige gevallen, de meest corrupte) economieën ter wereld behoren. Dit is misschien niet de meest optimale manier om rijkdom onder landen te herverdelen, maar het is wel een haalbare manier. En de insluiting van een herverdelingselement zou de weerstand tegen klimaatactie kunnen wegnemen onder ontwikkelingslanden die gefrustreerd zijn door de voordelen die hun rijkere tegenhangers genieten.
De volgende VN-klimaatconferentie zal in december in het Chileense Santiago plaatsvinden. Dat geeft de wereld acht maanden om een nieuwe agenda voor te bereiden, gericht op het coördineren van een wereldwijde CO2 belasting. Olieproducerende landen zullen ertegen stemmen, omdat het veel moeilijker zou zijn de implementatie ervan te vermijden dan de huidige afspraken. Maar als het grootste deel van de internationale gemeenschap achter de maatregel staat zou een VN-conferentie eindelijk echte vooruitgang teweeg kunnen brengen in de richting van het terugdringen van de mondiale emissies en het aan banden leggen van de klimaatverandering.
Mats Persson