Blind afschaffen van fossiele subsidies helpt de belastingen meer dan het klimaat. De discussie gaat te weinig over de kernvraag: ondersteunt afschaffing van regelingen de energietransitie en daarmee het klimaatbeleid? Dat stellen CPB en PBL in een nieuw rapport. Overheidsregelingen die het gebruik van fossiele energie direct of indirect ondersteunen, worden fossieleenergiesubsidies genoemd. Het afschaffen van zulke regelingen lijkt een no-brainer: het beoogt broeikasgasemissies te reduceren en ook nog eens geld op te leveren voor de schatkist. Maar het is niet eenvoudig om vast te stellen welke regelingen de energietransitie ondersteunen en welke regelingen die overgang hinderen. Hoe groot de chaos in fossiele subsidies is beschreven we al in dit artikel.
Het debat over fossiele-energiesubsidies is nu vooral gericht op de hoogte van potentieel misgelopen belastinginkomsten door vrijstellingen of verlaagde tarieven van belastingen op energie. Allerlei regelingen stimuleren direct of indirect het fossiele-energiegebruik. In veel studies worden deze regelingen met behulp van een ‘inventarisatiebenadering’ op een rij gezet, waarbij steeds meer regelingen worden meegenomen. Daarbij ligt de nadruk vooral op regelingen in de belastingen op aardgas, elektriciteit en transportbrandstoffen. De verschillende bedragen die worden genoemd, ontstaan niet alleen doordat niet in alle studies dezelfde regelingen worden meegenomen, maar hangen ook sterk af van de gekozen referentietarieven voor belastingen op energie. De omvang van de berekende subsidies zegt echter niet direct iets over hoe zinvol het is die af te schaffen.
Uitstoot beperken
Om CO2-uitstoot te beperken is het belangrijk om de aandacht te richten op regelingen die leiden tot een zogenoemd klimaatbeprijzingstekort. Als vervuilers onvoldoende betalen voor de klimaatschade die zij veroorzaken, is extra beprijzing van het grootste belang. De ‘externekostenbenadering’ die we in deze studie hanteren, brengt deze beprijzingstekorten in beeld. Zo komen tekorten naar voren door onder meer belastingvrijstellingen voor de scheep- en luchtvaart (5,8 miljard euro), gratis CO2-uitstootrechten (2,1 miljard euro), ontbrekende of lage energiebelasting op het fossiele-energiegebruik in de industrie (2,4 miljard euro), evenals vrijstellingen voor gas- en kolengebruik bij de productie van elektriciteit (2,5 miljard euro). Aanpassing van deze regelingen is uit het perspectief van de energietransitie dus zinvol.
De externekostenbenadering helpt meer bij het vaststellen van fossiele subsidies die de energietransitie belemmeren dan de inventarisatiebenadering. Een pure focus op het afschaffen van fossiele subsidies onder de inventarisatiebenadering kan tot ongewenste beleidskeuzes leiden. Een opmerkelijke manier om volgens de inventarisatiebenadering fossiele subsidies te reduceren, zou een flinke reductie zijn van het toptarief van de energiebelasting op aardgas. De energietransitie lijkt hier evenwel niet bij gebaat. Veel beter is het om uitstoot te beprijzen; het niet of te weinig beprijzen van emissies is ook een vorm van fossiele subsidie.
De inventarisatiebenadering en de externekostenbenadering hebben beide hun merites. Zonder de inventarisatiebenadering blijft buiten beeld welke regelingen het gebruik van fossiele brandstoffen zowel direct als indirect kunnen ondersteunen. Zonder de externekostenbenadering is niet te zien welke aanpassing uit het perspectief van klimaatschade het belangrijkst is.
De inventarisatiebenadering leidt soms tot contra-intuïtieve conclusies. De lagere tarieven voor grootverbruikers van elektriciteit gelden onder de inventarisatiebenadering als een fossiele-energiesubsidie. Maar een forse verhoging van deze tarieven remt elektrificatie en werkt daarmee de energietransitie tegen. De externekostenbenadering laat hier zien dat de fossiele subsidie niet gezocht moet worden bij de verbruikers van elektriciteit, maar bij de opwekking ervan met fossiele-energiebronnen.
Breder kijken
Het is nuttig om ook breder te kijken naar regelingen die de energietransitie kunnen remmen doordat ze het fossiele-energiegebruik indirect stimuleren. Voorbeelden hiervan zijn btw-vrijstellingen in de luchtvaart en diverse belastingvoordelen bij de aanschaf en het bezit van auto’s. Andere relevante regelingen die dit gebruik indirect kunnen stimuleren, zijn garanties, kredietverzekeringen en de recente btw-verlagingen op energie. Deze regelingen worden ook in dit rapport benoemd, maar er is geen inschatting gemaakt van de bedragen.
Tot slot is het bij de overweging om fossiele-energiesubsidies af te schaffen van belang om rekening te houden met de nationale en Europese beleidsmix. Zo zorgt de aanscherping en uitbreiding van het emissiehandelssysteem in de Europese Unie op termijn voor een verdere forse terugdringing van de CO2- uitstoot en daarmee van het beprijzingstekort. Daarnaast kan afschaffing van specifieke regelingen ook nuttig zijn als dit op kortere termijn al leidt tot een adequatere beprijzing van klimaatschade.
