Zo groot is de chaos in fossiele subsidies

Subsidies op fossiele brandstoffen zijn onderwerp van verhitte discussies. De druk om ze af te schaffen neemt snel toe, onder meer door blokkades van wegen. Ook de verwarring om de bedragen waarover het gaat is groot. Maar hoe hoog zijn fossiele subsidies nu echt?

Om de vinger achter de werkelijke bedragen van de fossiele subsidies te krijgen vlooide Han Blok een deel van de miljoenennota uit. De belangrijkste conclusie daaruit: dat bedrag is zo vluchtig als CO2. Het is slechts bij benadering vast te stellen en varieert ook nog voortdurend.

Het verslag bestaat uit 2 delen: een algemene uitleg met conclusies, en een overzicht per punt uit de miljoenennota.

Deel 1: Directe en indirecte fossiele subsidies, wat, hoe en hoeveel

In de miljoenennota van september 2023 Hoofdstuk 25 Fossiele subsidies staat in 28 pagina’s vol met kleine letters een inventarisatie van een stuk of 30 fossiele subsidies die opgeteld een bedrag tussen € 39,7 en 46,4 miljard vertegenwoordigen. Ik vraag me af wie er de moeite zal nemen om er doorheen te worstelen, laat staan er brood van te bakken. Ik zal dat voor u proberen, maar vrees dat het geen brood maar gehakt zal worden.

Laat ik echter beginnen met een compliment voor minister Rob Jetten, want ik neem aan dat hij de drijvende kracht is achter het laten opstellen van een inventarisatie van alle directe en indirecte fossiele subsidies.

Weliswaar zal het werk gedaan zijn door de ambtenaren in het ministerie van Financiën dat beheerd werd door Sigrid Kaag en gaf de regering daarmee uitvoering aan een aantal moties waaronder de motie Klaver van 20 december 2022 en was de druk op dit onderwerp door Extinction Rebellion flink opgevoerd, maar toch.

In 2015 en in 2017 lieten de VVD ministers van Economische Zaken Henk Kamp en Eric Wiebes nog nadrukkelijk weten dat er in Nederland geen subsidies voor fossiele brandstoffen werden verstrekt, noch dat er sprake was van fiscaal beleid om de fossiele sector te ondersteunen.

Je zou kunnen zeggen dat ze niet hebben gejokt maar dat het een semantische truc was om er onder uit te komen door onderscheid te maken tussen directe subsidies en indirecte stimulering. Indirecte fiscale prikkels in de vorm van bijvoorbeeld belastingontheffing of verlaagde tarieven zijn strikt genomen geen subsidies.

In de miljoenennota wordt daar nu nadrukkelijk afstand van genomen en wordt erkend dat ook het verminderen van belastingen ten opzichte van het reguliere tarief een fiscale stimulering van het gebruik is.

Regulier tarief of schade als referentie?

Anders dan bij directe subsidies, moet je bij een belastingverlaging of een vrijstelling wel eerst vaststellen wat het referentiepunt is voordat je weet om hoeveel vermindering het gaat, dus de hoogte van de belastingen zonder korting. Dat is wel een heel belangrijk verschil. Als dat referentiepunt erg variabel is, niet vergelijkbaar met het belastingtarief in het buitenland en niet gestoeld is op een fysiek ijkpunt, wordt de vaststelling van de hoogte van een indirecte subsidie wel erg dubieus. Helaas is dat precies wat er is gebeurd.

Bij het kwantificeren van de verschillende subsidies in de tabel van de miljoenennota is meestal gekozen voor het reguliere tarief als referentiepunt. Dit is het hoogste tarief in schijf 1 dat voor huishoudens geldt. In een aantal gevallen is een ander referentiepunt gekozen.

In de toelichtende tekst wordt wel erkend dat je ook een ander referentiepunt zou kunnen kiezen. Door verschillende internationale organisaties zoals WTO, IEA en OESO wordt erkend dat het niet in de prijs voor fossiele brandstoffen betrekken van de externe kosten die in de samenleving ontstaan, ook een vorm van indirecte subsidie is. Deze kosten worden daardoor niet door de gebruiker van fossiele brandstof betaald maar op de maatschappij afgewenteld of naar de toekomst doorgeschoven. Door het IMF zijn deze kosten berekend op grond van schade aan milieu en gezondheid. Voor 2022 kwam het totale bedrag voor directe en indirecte subsidies wereldwijd uit op 7 trillion (= 7 biljoen of 7000 miljard) USDollar. Deze kosten zijn voor een deel (ca 60%) te wijten aan de emissie van CO2 en de lokale emissie van fijnstof en verder aan de sterfte van jaarlijks 3 miljoen mensen in ontwikkelingslanden door het gebruik van ondeugdelijke kooktoestellen en aan de milieuschade door de wereldwijde lekkages van olie en gas. Zouden deze totale kosten voor slechts 60% worden verrekend op grond van de hoeveelheid van circa 40 miljard ton CO2 equivalenten die wereldwijd wordt uitgestoten, komen we uit op een bedrag van ongeveer € 100 per ton CO2 eq. Dit bedrag zou een fysieke onderbouwing kunnen zijn voor een CO2 belasting die in alle landen van de wereld en voor alle soorten brandstoffen en andere bronnen van broeikasgassen zou kunnen gelden. Het bedrag zou in de tijd weinig veranderen omdat als de emissie wereldwijd afneemt, ook de schade zal afnemen.

In de nota wordt dit erkend maar er wordt verder niet gesteld dat de regering zich heeft voorgenomen om te kiezen voor een uniforme belasting per ton CO2 als referentie en als basis voor het hele stelsel.  Wel wordt er verwezen naar Denemarken waar men dit wel heeft gedaan en naar het Europese Emissie Handelsysteem ETS dat ook per ton CO2 emissie wordt toegepast.

Het reguliere tarief als referentie

In de miljoenennota is er voor gekozen om de hoogte van de subsidies te berekenen door referentie aan het reguliere tarief in schijf 1 dat voor consumenten geldt. Reguliere belastingtarieven worden uitgedrukt per m3 voor gas, per kWh voor elektriciteit, per ton voor steenkool en per liter voor benzine en diesel. Deze tarieven zijn in elk land sterk verschillend en veranderen ook van jaar tot jaar op grond van wisselend beleid.

Indien we de reguliere tarieven in de hoogste schijf die gelden voor huishoudens omrekenen naar € per ton CO2 blijken die reguliere belastingen veel hoger dan €100 per ton. Voor gas en elektriciteit betaalt de consument anno 2022 ongeveer €240 per ton CO2 en voor benzine bedraagt de accijns €320 per ton CO2.

Doordat de reguliere tarieven zo hoog zijn, worden de indirecte subsidies berekend als kortingen op deze reguliere tarieven automatisch ook hoog.

In de nota wordt wel erkend dat de reguliere tarieven voor huishoudens relatief hoog zijn ten opzichte van de tarieven voor de grootgebruikers. Er is dan ook een beleidsvoornemen om dit in de richting van 2030 te gaan veranderen. Neemt men het reguliere tarief voor elektriciteit omstreeks 2030 als referentiepunt dan komt er een veel lager bedrag voor de subsidies uit. Het reguliere tarief voor gas zal daarentegen juist nog hoger worden. Dit om het prijsvoordeel van een elektrische warmtepomp ten opzichte van een CV ketel te vergroten.

In ieder geval worden de subsidies volkomen onvergelijkbaar met de subsidies in andere landen en komen de berekeningen elk jaar heel anders uit. De berekeningen die uitkomen op een totaal van circa €40 miljard tonen eigenlijk alleen maar aan dat de huishoudens onevenredig veel meer belasting voor hun energie betalen.

Het stimuleren van verduurzaming door middel van belasting op fossiele brandstoffen

De energiebelasting werd in 1996 ingevoerd als een Regulerende Energiebelasting met als doel de energiebesparing en de verduurzaming te bevorderen.  Het idee is dat een consument zich in de keus tussen alternatieven laat leiden door de prijsverschillen.  Dit gaat echter voorbij aan het feit dat het niet alleen de hoogte van de energiebelasting is maar dat ook de prijs van de brandstoffen, de investeringskosten, het gebruiksgemak en de beschikbaarheid van en de kosten voor de infrastructuur de keus bepalen.

Bovendien zal de consument zich niet te veel bekommeren om de CO2 emissie waarvan hij meestal niet eens weet heeft. Op zijn best kijkt de consument voor het verwarmen van de woning naar de prijs per maand en bij het vervoer naar de kosten per km.  In de meeste gevallen zien de consumenten alleen de maandelijkse lasten waarin alles op een hoop gegooid is.

Intussen is de regulerende energiebelasting vervangen door de energiebelasting die ook geldt voor groene stroom en groen gas zodat dit hele idee van sturing een farce is.

Deel 2: Subsidie fossiele energie, de regels, de dubieuze argumentatie en de hazenpaadjes

In de tabellen van de miljoenennota hoofdstuk: 25 Fossiele subsidies worden 14 posten genoemd met bedragen tussen € 0,4 en € 14 miljard, die bij elkaar bijna € 37,5 miljard maken. Daarnaast zijn er 12 posten kleiner dan €300 miljoen die bij elkaar ruim €1 miljard maken. Het is een enorme stapel regelingen met uitzonderingen, compensaties, correcties  en ontheffingen waardoor geen mens door het bos de bomen nog kan zien. Gelukkig wordt per post een toelichting en argumentatie gegeven.  Ik beperk me met het leveren van commentaar op die argumenten.

• De grootste post (14 miljard) betreft het gebruik van olie in de petrochemische industrie voor de bereiding van kunststoffen.

Het argument is dat dit gebruik niet energie gerelateerd is. Dat mag waar zijn maar aan het einde van de kunststoffenketen worden de meeste kunststoffen verbrand in vuilverbrandingsovens en die geven een aanzienlijke CO2 emissie. De emissie van vuilverbranding wordt echter niet belast.

Overigens geldt min of meer hetzelfde voor het gebruik van fossiele energie in de petrochemische industrie voor hydrogeneringsreacties via waterstof dat uit aardgas wordt gemaakt, voor de productie van cement, voor de productie van staal en aluminium en voor de productie van kunstmest. Het is niet duidelijk of deze kortingen allemaal zijn inbegrepen in de som van €14 miljard. Wel kunnen we stellen dat deze sectoren bij elkaar een heel groot deel (In Europa ongeveer een kwart) van de totale emissie aan broeikasgassen veroorzaken.

Het doorschuiven van de verantwoordelijkheid voor de emissie van broeikasgassen naar de instantie die de fossiele brandstoffen gebruikt gebeurt al jaren door de grote olieproducenten. Daardoor is er bij de producenten geen financiële prikkel om over te schakelen op levering van duurzame energie.

• De degressieve tariefstructuur, dwz lagere belasting bij groter verbruik voor elektriciteit en voor gas komt samen op €9 miljard.

De argumentatie is een regelrechte steun voor het bedrijfsleven omdat de energie-intensieve bedrijven anders naar het buitenland zouden gaan. Dit argument is uitermate dubieus. Het zou kunnen gelden voor de grotere bedrijven, maar zeker niet voor het midden en kleinbedrijf. Bovendien is de energiebelasting meestal niet het enige wat het vestigingsklimaat bepaalt. Het dreigement om naar een ander land te verhuizen wordt echter ook in andere landen van Europa gebruikt en de totale Europese industrie chanteert de overheden hiermee, wetende dat er op afzienbare tijd toch geen gelijk speelveld is te bereiken.

De belastingvrijstelling voor energie intensieve en vervuilende processen belemmert de ontwikkeling naar schonere technologie. Het is inmiddels mogelijk staal te produceren met waterstof in plaats van steenkool, kunstmest met waterstof in plaats van aardgas  en cement met elektriciteit in plaat van met aardgas, maar dit had veel eerder kunnen gebeuren als er geen belastingvrijstelling voor de vervuilende processen was geweest.

De degressieve structuur wordt ook vaak verdedigd met het argument dat het bedrijfsleven al via het Europese Handelsysteem voor de Emissie Registratie (ETS) wordt belast.  Dit argument klopt echter niet omdat emissierechten ter waarde van €3,5 miljard aanvankelijk voor niks werden weggegeven en dit systeem van gratis emissierechten wordt pas langzaam afgebouwd. Bovendien waren de tarieven aanvankelijk belachelijk laag en werden veel bedrijven ook nog eens gecompenseerd.

• Voor de vrijstelling energiebelasting verblijfsfunctie (woningen) wordt gerekend met 4,2 miljard. Het bedrag varieert nogal doordat de hoogte van de vrijstelling fluctueert.

Het is vreemd om de huishoudens eerst zwaar te belasten en daarna weer gedeeltelijk forse vrijstelling te geven. De bedoeling dat mensen met lagere inkomens daarmee geholpen worden, gaat volledig mank omdat de vrijstelling voor elke woning geldt. Het bedrag zou beter besteed kunnen worden aan subsidie voor woningisolatie.

• Voor de luchtvaart en de zeescheepvaart zijn accijnsvrije kerosine en lage belastingen voor dieselolie en stookolie goed voor 5,6 miljard.

Het betreft hier de gebruikte brandstof in en boven Nederland. Het gebruik van deze brandstoffen buiten Nederland is vele malen hoger en volledig onbelast en accijnsvrij, maar dit wordt niet als subsidie gerekend. Omdat het te ingewikkeld is om vast te stellen wat in binnenland gebruikt werd en wat niet, wordt ook het binnenlandse gebruik onbelast.

• Voor lagere accijns op diesel en vrijstelling BPM bedrijfsauto’s komt men in totaal uit op €2 miljard.

Ook hier betreft het alleen de gereden km binnen Nederland. Voor de talloze bestelbusjes en pakjesbezorgers is dit regelrechte steun aan het bedrijfsleven zonder dat daar een concurrentie met buitenlandse bedrijven valt te vrezen. Intussen wordt de BPM gebaseerd op de CO2 uitstoot per type voertuig. De combinatie van accijns op brandstof en BPM maakt het systeem onduidelijk en gevoelig voor gesjoemel.

• Ten slot komt men op €491 miljoen voor de vrijstelling energiebelasting op gas dat gebruikt wordt voor de energieopwekking.

Het idee daarachter is dat er al belasting over de gebruikte stroom wordt betaald door de afnemers. Dit is echter maar gedeeltelijk waar omdat veel grootgebruikers slechts heel weinig energiebelasting voor stroom betalen.

Het vee de grote ontbrekende post

De landbouw is alleen meegenomen voor het gasgebruik in de glastuinbouw. Hierbij geldt de verzachtende omstandigheid dat veel tuinders warmtekrachtkoppeling gebruiken waardoor behalve warmte ook stroom opgewekt wordt zodat het gebruik efficiënt is en bovendien het CO2-gas gedeeltelijk gebruikt wordt voor stimulatie van de plantengroei.

De emissie van methaan door vee en van lachgas (N2O) door kunstmestgebruik is volledig onbelast. Het argument is dat het geen gebruik van fossiele brandstoffen betreft. Dit is volgens CBS gelijk aan ongeveer 16 miljoen ton CO2 equivalenten.  Deze hoeveelheid is echter berekend met een conversiefactor van 25 voor methaan naar CO2 equivalenten. Die factor geldt voor de periode van 100 jaar. Op de korte termijn van 20 jaar die we nog hebben om het klimaat te redden, moeten we met een factor 80 rekenen, zodat de bijdrage van deze sector veel groter is en meer in de richting van 45 miljoen ton CO2 equivalenten komt. Ten opzichte van de 165 miljoen ton voor de rest van de Nederlandse emissies betekent dit een aanzienlijke vrijstelling van de belasting op broeikasgassen. Zou hiervoor het reguliere tarief per ton CO2 van €240 per kg CO2 gehanteerd worden zoals ook door de huishoudens wordt betaald, gaat het om een bedrag van bijna €11 miljard subsidie aan de veehouderij.

Verduurzaming als doel, een farce

Energiebelastingen en accijnzen kunnen een stimulans zijn om de energievoorziening te verduurzamen. Dat is hard nodig vanwege de klimaatverandering. Terecht stelt de nota dat dat dan wel moet kunnen. Momenteel beschikken we echter nog niet over voldoende PV zonnecellen en windparken om alle fossiele energie te vervangen. Het tegenstrijdige aan ons hele energiebelastingsysteem is echter dat ook groene stroom net zo hard wordt belast als grijze stroom. Daarmee is de business case voor groene energie niet gunstiger dan  die voor fossiel. Intussen is de productie van zonne-energie en windenergie wel veel goedkoper geworden, terwijl fossiele energie als gevolg van de Oekraïne oorlog juist duurder is geworden. Toch is het vanwege de gelijke energiebelasting nog moeilijk om te concurreren. Deze absurditeit is er de oorzaak van dat de energieleveranciers zelfs tot in 2015 nieuwe kolencentrales hebben gebouwd en dat er zo weinig vraag en aanbod naar en van groene stroom was dat er onvoldoende in infrastructuur voor decentrale stroom is geïnvesteerd, zodat er nu een enorme achterstand is ontstaan.

De kostprijs voor energie wordt op een Europese markt bepaald door een dagelijkse beurs APX. Door wisselende verhouding tussen vraag en aanbod schommelen de prijzen enorm. Bovendien worden de prijzen van elektriciteit gekoppeld aan die van gas. Dat was vroeger logisch omdat de meeste stroom in gascentrales werd opgewekt. Deze redenering gaat echter niet meer op, nu er behalve via waterkracht en kernenergie ook steeds meer stroom door wind en zon wordt opgewekt. De fluctuaties in de verhouding tussen vraag en aanbod lopen voor gas totaal anders dan voor groene stroom.

Deze nogal domme situatie is er de oorzaak van dat er onvoldoende in buffering van groene stroom is geïnvesteerd. Het is er ook de oorzaak van dat de energieleveranciers klagen over de salderingsregeling. Door de prijskoppelingen van elektriciteit en gas en de energiebelasting op groene stroom is er geen fiscaal voordeel voor energiemaatschappijen om groene stroom in ontvangst te nemen op momenten dat er veel aanbod is.

Conclusies

Het is moeilijk de lengte van iets te meten als het nulpunt van het maatlint heen en weer beweegt en niet op een fysiek internationaal overeengekomen ijkpunt is gebaseerd. Dat is precies wat is gebeurd door de keuze van het reguliere tarief als referentiepunt voor de belastingvermindering. De uitkomst van alle berekeningen staat daardoor op losse schroeven en is niet met belastingen in andere Europese landen te vergelijken.

De argumentatie voor de vele ontheffingen en belastingverminderingen rammelt aan alle kanten. Ze zijn achterhaald dateren uit een tijd dat gas uit Groningen bijna gratis was of zijn tegenstrijdig.

Nogal wat belastingen worden via een achterdeur weer gecompenseerd, waardoor het systeem niet meer transparant is.

Het systeem is niet doelmatig voor de verduurzaming van de energievoorziening en ook niet als middel om de emissie van broeikasgassen te verminderen. Dit komt door de gelijke energiebelasting op groene stroom, de koppeling van de prijzen voor stroom aan die van gas en doordat nogal wat grote bronnen van broeikasgas buiten beschouwing blijven en al zolang vrijgesteld zijn dat de bedrijven niet meer zonder die vrijstelling kunnen.

Het systeem heeft de technologische vernieuwing tegengehouden en de benodigde investeringen in energiebuffers, besparing, isolatie, infrastructuur en nieuwe technologie vertraagd.

Het hele stelsel van tarieven en ontheffingen is in combinatie van steeds wisselende directe subsidies voor verduurzaming dermate gecompliceerd dat het misbruik in de hand werkt en dat het voor burgers en bedrijven haast geen doen is om voor de toekomst plannen te maken en afwegingen te maken omtrent investeringen in verduurzaming.

Het is te hopen dat er een nieuwe regering komt die de bezem door het hele systeem haalt en een uniforme, rechtvaardige, doelmatige en transparante koolstofbelasting invoert.

Zolang dat niet is gebeurd, heeft Extinction Rebellion het volste recht om Den Haag plat te leggen.