Het EU Emissions Trading System (EU-ETS) is een belangrijk middel om in Nederland en Europa de CO2-uitstoot omlaag te krijgen, om zo de klimaatdoelen te halen (zero uitstoot in 2060). Maar is het effectief? En kunnen we als burger zelf ook een bijdrage leveren? Jazeker. Maar er zit wel een lekkend luchtje aan het systeem. En wie niet onder het ETS valt, kan door een hefboomeffect groen zijn ten koste van anderen. Dat ontdekten de milieueconomen Reyer Gerlagh en Roweno Heijmans van de Tilburg School of Economics & Management, wat hen een toppublicatie opleverde in Nature Climate Change.
De Europese Unie (EU) verplicht grote bedrijven tot het kopen van emissierechten voor elke ton CO2 die ze uitstoten. Wie geen emissierechten heeft mag niets uitstoten op straffe van fikse boetes. Elk ETS-bedrijf moet jaarlijks net zoveel emissierechten inleveren als het aan CO2 heeft uitgestoten. Rechten mogen ook verkocht worden of bewaard voor later (dat heet ‘banken’). De Nederlandse Emissieautoriteit is met de naleving in Nederland belast.
Regulering uitstoot binnen ETS
ETS is de omvangrijkste klimaatbeïnvloeder in de EU. Het reguleert de uitstoot van zo'n 11.000 bedrijven. Toch dekt dit vlaggenschip ‘maar’ 45% van de totale CO2-uitstoot. In Nederland vallen zo’n 450 bedrijven onder het regime; 20% van hen is verantwoordelijk voor 90% van de totale Nederlandse CO2-uitstoot onder het EU-ETS. Dat zijn de grote, energie-intensieve bedrijven uit de elektriciteitssector, raffinage-industrie, chemische industrie en metaalsector. Meer concreet: Shell, Exxon, Tata Steel, Dow Benelux, Chemelot, Akzo e.d.
Aankoop buiten het ETS
Belangrijke sectoren zijn niet geïntegreerd zoals landbouw, wegverkeer en de luchtvaart met bestemming buiten de Europese Economische Ruimte. Bedrijven in die sectoren kunnen hun uitstoot reduceren door aankopen en afschrijven van emissierechten uit het ETS, waardoor die rechten uit het systeem verdwijnen, en dus de uitstoot in het ETS daalt.
Er bestaan ook private initiatieven buiten het ETS die interveniëren in het ETS, zoals Carbonkillerin Nederland of The Compensatorsin Duitsland. Via Carbonkiller kan iedere burger CO2-rechten kopen, die vervolgens worden vernietigd. Zo kun je als burger de uitstootruimte voor de megavervuilers verkleinen, die zo gedwongen worden om te innoveren.
Nationaal klimaatbeleid
De totale emissies van alle EU-landen tot 2030 liggen vast (na 2030 zijn ze wel bepaald, maar nog niet wettelijk bekrachtigd), waarbij ieder jaar het aantal uitgegeven rechten afneemt, totdat de uitgifte nul is, ergens tussen 2050 en 2060. Echter, emissies verplaatsen zich door tijd en ruimte. Beleid in het ene land om de eigen uitstoot te beperken kan dan te niet worden gedaan door hogere emissies in andere lidstaten en/of jaren. Binnenlands klimaatbeleid leidt dan tot een daling van de vraag en de prijs van emissierechten, maar niet tot minder emissies. Nationaal klimaatbeleid is dan ineffectief door het ETS! Reden waarom het marktstabiliteitsreserve (MSR) werd ingesteld, waarmee de EU emissierechten uit de markt haalt. Probleem getackeld, denk je dan.
Emissie gelukt. Missie mislukt!
Maar hier zit een addertje onder het gras, analyseerden de milieueconomen Gerlagh en Heijmans van Tilburg University. Als partijen buiten het ETS rechten kopen (bijv. omdat de CO2-prijs daar goedkoper is) dan stijgt de vraag naar emissierechten. Dit leidt weer tot een inkrimping van de ‘bankvoorraad’ en de MSR. Gevolg: een deel van de afgeschreven rechten wordt weer in het ETS teruggebracht! De auteurs berekenden dat door aankoop en vernietiging van één ton aan rechten, de totale uitstoot in EU-ETS uiteindelijk daalt met 2/5 ton. De effectiviteit van aankopen/afschrijven is daarmee met 60 procent verminderd. Emissie gelukt. Missie mislukt.
Hefboomeffect
Maar het kan ook andersom, aldus de Tilburgse onderzoekers. Het systeem blijkt door buitenstaanders te manipuleren en uit te buiten, doordat men niet verplicht is om emissierechten die vandaag gekocht worden ook vandaag meteen af te schrijven. Gekochte rechten mogen een tijdlang in voorraad worden gehouden om pas later te worden vernietigd, met als effect dat de bankvoorraad en MSR stijgen, leidend tot een afname van de toekomstige hoeveelheid uitgekeerde rechten. Gerlagh en Heijmans berekenden dat in dit geval de aankoop van één ton aan emissierechten leidt tot een totale daling van de uitstoot met 5/3 ton. Klinkt goed, maar partijen binnen het ETS betalen de rekening. Van de 5/3 ton netto uitstootvermindering is slechts één ton gekocht en betaald door partijen buiten het ETS. De resterende 2/3 ton komt voor rekening van gereguleerde bedrijven binnen het ETS. Wie dus niet onder het ETS valt, kan door dit hefboomeffect groen zijn ten koste van anderen.
Groene paradox
Deze ‘ontdekking’ werd onlangs gepubliceerd in Nature Climate Change, een wetenschappelijk tijdschrift met een hoge impactfactor, gelinkt aan moederblad Nature. De auteurs bevelen aan om bij hervormingen van het EU-ETS dit ’lek’, die de beoogde CO2-reductie in de weg staat, boven water te krijgen. Met hun bevinding togen de wetenschappers naar de NEa en de EU om te praten over de invloed van dit ‘lek’ op de effectiviteit van het Nederlands klimaatakkoord. Uit berekeningen blijkt dat het binnenlands klimaatbeleid wel effectief is op de korte termijn, maar mogelijk tot meer emissies leidt als het beleid alleen gericht is op de verre toekomst: een groene paradox. Tot voor kort was niemand zich bewust van dit lek. En het zal nog wel even duren voordat dit onderwerp op tafel komt, verwachten de auteurs.
Reyer Gerlagh & Roweno Heijmans: Climate-conscious consumers and the buy, bank, burn program, Nature Climate Change, juni 2019.